摘要：近年来，行政事业单位随着国库集中支付范围的不断扩大，实现账户零余额，控制单位开支的现金使用量，各单位可支配资金减少，一些单位为了用钱方便，巧立明目，变换花样设立“小金库”，从而引发矛盾甚至职务犯罪。文章结合行政事业单位在“小金库”专项治理工作中取得的初步成效，分析了行政事业单位如何开展“小金库”专项治理工作。
关键词：账户管理；财务制度；财务管理
一、引言
2009年7月24日中央纪委对设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用《中国共产党纪律处分条例》若干问题解释的文件中指出：“小金库”，是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。
“小金库”虽冠以“小”字，数量却大得惊人，据披露，仅2006年上半年，全国审计机关共查出违规小金库130亿元。中国未来将逐步深化各项财税改革，在源头上防止并杜绝“小金库”问题的发生，在此基础上，也将不断加大对“小金库”的日常治理力度。全国小金库”治理工作从2009年4月始至2011年12月止，纳入治理范围的有行政事业单位、国有及国有控股企业、社会团体，历时三年，经历了自查自纠、重点复查、整改落实三个阶段，工作取得了显著成效。
近年来，行政事业单位随着国库集中支付范围的不断扩大，实现账户零余额，控制单位开支的现金使用量，各单位可支配资金减少，一些单位为了用钱方便，巧立明目，变换花样设立小金库，从而引发矛盾直至职务犯罪时有发生。行政事业单位治理“小金库”对深化收入分配制度、财税体制等改革、推进反腐倡廉建设都有重大意义。现结合行政事业单位在小金库专项治理工作中取得的初步成效，谈谈行政事业单位如何开展“小金库”专项治理工作。
二、加强领导，成立专班
为切实加强对“小金库”治理工作的领导，单位应成立“小金库”治理工作领导小组。原则上组长由党政一把手担任，纪检监察部门、财务部门负责人应担任小组成员。坚决落实处室单位主要负责人是“小金库”治理第一责任人制度，各单位（处室）领导要认真把关，要负全责，对报告内容承担领导责任。在切实履行领导责任同时，将领导责任与经济责任挂钩，建立奖惩机制定期考核履职情况。要制定工作方案，进一步落实分解具体责任到具体责任单位和责任人，出台制度、细化措施，制定方案。
三、深入彻查“小金库”着手点
（一）账户管理和资金收付
2004年，为了适应各级财政国库集中收付制度的改革需要，规范各级预算单位银行账户管理，按规定行政事业单位应开设2个账户：预算单位零余额账户、工资待发账户；按规定可以保留专用存款和党团经费等账户。在“小金库”治理工作中，通过查看批准账户设置的相关文件和开户许可证，检查账户是否合法设置；通过核对国库支付对账单和银行对账单以及相关账目，检查财政资金是否做到统一核算、统一收付，有无非法将财政资金转入自有资金账户套取资金现象。有无财政资金归垫自有资金开支现象，对于经常发生自有资金垫付开支情况，要追查资金来源和资金性质是否因“小金库”引起。重点检查各种项目专款，通过查看项目专款的申报文件，了解其资金分配政策和方案，追究专款是否专用，是否纳入专用存款账户统一核算，是否将专款挪用私设“小金库”，是否假借拨款转移资金存放“小金库”。如果发现“小金库”，要彻查“毒源”，将“小金库”缴交，并追究相关人责任。通过以上基础工作，规范账户管理和资金收付，有效地杜绝设立“账外账”的违纪行为。
（二）执行财政财务制度
1.执行国库集中支付制度。审查行政事业单位是否严格执行国库集中收付制度，对于未实行这一制度的要查明原因，督促尽快执行。对于已经执行这一制度的，要考察日常用款是否遵循“指标—计划—支付”步骤，计划执行进度有无忽快忽慢现象，重点检查季末年底用款进度，有无突击花钱现象，对于年底花尽心思花光结余资金的单位，要审查其花钱项目的合理性，通过查看预算文本检查是否执行预算项目。
2.执行政府采购制度。一查看国有资产购置是否执行政府采购制度；二审查“三公经费”是否执行政府采购制度。目前，行政事业单位每年用于会议费、出国费、车辆购置费等公务支出的数目都不是一个小数字，通过查阅会议文件了解会议支出预算，考察是否凭借提高会议标准套取资金私设“小金库”；通过查阅出国批件和收费标准，查看出国经费是否开支合理，有无与收费单位联合套取资金行为。应重点查看“三公经费”数额较大的支出是否纳入政府采购范围，有效地防止以会议费、出国费、车辆购置费等名义套取资金设立“小金库”现象的发生。
3.“公务卡”推行情况。“公务卡”推行是近几年行政事业单位顺应财政公务消费结算制度的一次重要改革，它能有效地减少现金支付结算、提高费用开支的通明度，保证资金安全使用。是防止和根除“小金库”的重要手段。在小金库审查过程中，通过查看单位资金结算途径，对于现金付讫的重大数额业务，要追查报销票据的真实性、合法性，防止私设“小金库”；对于已经执行小金库结算制度的单位，要查看公务卡使用合规情况，是否尝试建立完善制度改革的配套机制。
（三）行政事业单位票据和财务印鉴管理
一查财务印鉴管理是否符合相关规定，印鉴中付款人和财务负责人印章是否分开持有，确保财务印鉴保管安全、使用规范。
二查各种票据：核对支票存根和支票使用薄，检查支票使用是否顺号，如果发现缺号，要追查是否因套取资金而未入账设立“小金库”。审查单位行政票据使用情况，对于有行政收费职能的单位，检查是否按收费职能收费，是否实行“收支两条线”，使用合法票据，如实确认收入。在“小金库”彻查工作中，通过审查单位票据使用和管理情况，有效地禁止以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”行为。
（四）内部建章立制和加强财务管理
治理“小金库”是一项源头制腐的系统工程，要在专项整治的基础上，着眼于建章立制，着眼于管理体制的创新。下面以湖北省农垦事业管理局为例，浅析如何建立规范管理的长效机制。
湖北省农垦事业管理局属于湖北省政府直属正厅级事业单位，该单位无行政职能，经费来源依赖全额财政拨款，无事业收入。近年来，该局配合“小金库”治理工作，大力倡导建设节约型机关，在狠抓制度建设方面取得了切实可行的成效。
1.从源头“疏堵”，标本兼治。加强广大干部群众的制度意识，筑牢遵纪守法思想防线，是构建防治“小金库”长效机制的首要任务，也是落实中央彻底消除“小金库”目标的基本前提。制度靠宣传教育，通过把制度理念转化为干部群众的理想信念、党性原则、行动指南，自觉遵守、共同维护。为此，要审查行政事业单位是否从加强教育入手，是否将教育纳入单位党建和纪检工作范围，不断提高干部和财务人员的遵纪守法观念和廉洁从政意识，构建不愿设立“小金库”的自律机制。
一是教育培训并举。充分认识“小金库”治理工作的艰巨性、必要性和重要性，要求部门、单位的“一把手”深刻认识“小金库”的严重危害性，高度重视宣传工作，把治理工作列入议事日程。该局采取大会学习、党员过组织生活，现场接受警示教育等各种行之有效的形式，小金库宣传工作赢得了广大干部职工的理解和支持，党员干部把警示教育引入党课，制定了培训计划，在学习制度的同时，宣传制度、维护制度，完善制度，营造了人人懂制度、人人守制度的良好氛围。除此之外，不断拓宽教育的内容和形式，逐步建立起教育的长效机制。2011年，该局拟定了腐败风险预警防控管理资料汇编，对单位领导、机关各处室及所属单位制定了腐败风险防控管理，把“小金库”当成一个重要腐败风险点，针对不同岗位和职责制定了相应的防控措施，做到早预警，早发现，早防范。
二是疏堵两手抓。防治“小金库”不仅要“堵”，更应先“疏”。一方面，针对现行财务制度有些不健全和不符合实际的地方，完善相关办法措施，增强实效性和合理性，引导资金在正常的渠道内良性循环。2011年，为了控制招待费，该局新制定了《省农垦局机关食堂公务接待管理办法》；为了加强财务管理，制定了《湖北省农垦事业管理局关于进一步实施厉行节约、加强财务管理的通知》、《省农垦事业管理局关于加强财务管理的补充规定》。另一方面是堵塞漏洞。在强化票据管理方面，该局一直使用财政部统一监制的收款收据，坚持以旧换新核收发放票据的管理办法，防止“白条”收费不入账形成“小金库”。
三是统筹兼顾，全面治理。把“小金库”清查与规范津贴补贴、规范行政事业单位经营性资产管理、节约和控制行政成本支出、加强银行账户监管，以及行政事业单位发票管理检查等工作有机结合起来，借助财政监管、审计监督等日常监管工作，合力推进，综合实施。
2.重制度落实，通过监督前移大力防范。狠抓部门、单位“小金库”的制度建设和落实，扼杀“小金库”现象苗头，做到监督关口前移，通过完善财政体制改革和制度创新，源头堵毒、重点防范，构建不能设立“小金库”的防范机制。通过理顺各项体制和机制，将资产管理与预算管理、财务管理有效结合，建立行政事业单位国有资产管理、监督和运营新机制，固定资产购置和维修、车辆保险服务等支出严格实行报批程序，严格履行政府采购手续。盘活国有资产，提高国有资产使用效益。
行政事业单位“小金库”现象不仅是一个不折不扣的腐败，而且造成会计信息失真、国有资产流失、严重扰乱市场经济秩序，违反财经纪律法规。因此，开展“小金库”专项治理工作有重要的现实意义，要以彻查“小金库”着手面为切入点，惩防并举，源头制腐。注重日常监督、制度建设、改革创新，要围绕反腐倡廉制度建设，规范财经管理和经济秩序，争取良好政策，营造内外部环境。深入开展调查研究，以推动事业单位改革为动力，合理使用行政事业单位财政资金，增收节支，进一步提高财政财务收支水平，杜绝“小金库”问题死灰复燃，真正做到“小金库”标本兼治的目的。
（作者单位：湖北省农垦事业管理局）