浅谈如何在新形势下加强我市路政执法工作
【内容提要】路政执法是依法治路的重要组成部分和关键环节，随着公路建设事业的突飞猛进，在我国改革开放持续深化和依法治国基本方略逐步实施的新形势下，严格和规范路政执法已经成为依法行政的内在要求和必然趋势。本文试通过对我市近年来路政执法工作的现状以及存在的问题进行分析，以期找出加强路政执法工作的有效途径和方法。
【关键词】 公路 路政执法 依法行政
公路是国家重要的社会公益性基础设施，其在国民经济中的重要性已深入人心，“要想富，先修路”充分说明了建设公路的重要性。近年来，我市公路建设发生了巨大的变化。经过长期不懈努力，已初步形成了一个以京沪和日东高速为“主动脉”，干线公路为“支血管”，县乡公路为“微血管”的公路网络，这个全新的公路网络不仅改善了我市的投资环境，而且促进了全市的经济发展。
就公路路政执法工作而言，公路路政执法处在依法治路实践活动的第一线，肩负着维护路产路权的重要责任。公路路政执法的状况如何，对于推动公路法律法规的贯彻实施，促进公路事业的持续健康发展发挥着重要作用。随着我国改革开放的持续深化和依法治国基本方略的实施，特别是加入世贸组织，对公路依法行政、依法管理提出了新的更高的要求。做好新形势下的公路路政执法工作，是我们必须认真研究的一个课题。
一、近年来我市路政执法工作的现状及存在的问题
近几年来，随着《公路法》等法律法规的贯彻落实，公路路政执法工作不断得到改进和加强，公路路政执法部门坚持以法律法规为准绳，以加强队伍建设为基础，以加大法律宣传和争取当地党委政府及有关部门支持为保障，建立和完善执法工作制度，强化执法监督，坚持依法行政，推进依法治路，较好地完成了路政管理执法工作任务。从我市的情况看，我市12个县区公路管理局担负着2005公里国省干线公路路政管理任务，自《公路法》颁布实施以来，全市共查处路政案件近10万起，查结率在98％以上，收取路赔费约4千万元，确保了道路安全、完好、畅通，为加快公路事业发展提供了有力的资金支持。但是，公路路政执法活动也面临着诸多困难和问题，与目前不断加快的法制化进程不相适应，与公路基础设施建设快速发展的大好形势不相适应。
（一）法律法规不完善，立法步伐有待进一步加快
法律法规不完善主要体现在以下两个方面：一是《公路法》与其他法律法规内容交叉、不明确。如《城市规划法》与《公路法》等公路法律法规相关规定出现交叉。公路两侧城市、乡镇规划建设距公路的距离很多不能满足《公路法》规定的建筑控制区的范围。要解决这一问题，一方面要完善法律法规，另一方面要争取政府各部门的支持，实行联合审批。二是以《公路法》为母法的法律体系不健全。《公路法》的实施构筑了公路法律法规体系的基本框架，为路政执法提供了强有力的法律支持。但它作为公路法律法规体系的龙头，许多规定原则性、概括性强，缺乏可操作性。与之配套的法规、细则等却一直没有出台。就连路政执法主体资格的规定都具有争议性。交通部认为是委托授权，而有些部门却认为是法律法规授权，也有人认为是行政授权。笔者认为后者比较合理。因为《公路法》明确规定“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。”这里的“可以决定”一词的含义已非常明确，即可以决定也可以不决定。没有法律依据，行政权力不能处分。因此，县级以上地方人民政府交通主管部门根据这一规定决定由公路管理机构行使公路行政管理职责属行政授权，行政授权产生新的执法主体。而委托并不产生新的执法主体，只是以被委托人的名义实施执法行为。
（二）体制不健全，有待进一步理顺
体制不健全主要表现在以下几个方面：一是法律法规不完善导致路政执法主体资格不明确。二是路政、运政、交通稽查出现执法交叉，多头管理，权限不明。三是由于法律法规的交叉导致公路与土地管理、城市建设管理等部门管理权限不明。这方面的问题在公路用地、建筑控制区的管理上尤其明显。土地管理、建设规划审批等部门在涉及公路的有关审批规划时，仅从其部门管理权限、范围及程序出发，忽视公路法律法规，作出与公路法律法规相抵触的规划审批。2001年，某县区公路管理局依照公路法律法规认定11处民用建房为违章建筑，做出了处理决定。但是，这11位当事人却以其房屋是根据建设部门的规划、许可建设的，有合法的规划审批手续为由，拒不执行违章处理决定。这种情况造成执法工作的混乱和矛盾，为路政执法带来了相当大的阻力。这类问题带有一定的普遍性。四是市级公路机构和市级交通主管部门的关系不明确。全国各地有的省市是将公路管理机构的人员编制和业务全部下放，归地方管理，有的省市却下放一部分，有的全部实行垂直管理。就在我们山东各地市也不尽相同。有的地市公路管理机构受交通主管部门和上级公路管理机构的双重领导。有的地市人员编制却由市人事局和编委确定，直接受当地政府领导，业务上受上级公路管理机构指导，我们临沂就是这种情况。这种职责不清，权限不明的交叉管理体制必然会给路政管理工作带来很大的不利，从根本上不符合依法行政的内在要求。
（三）路政执法手段薄弱，执法环境有待进一步净化
路政执法难主要表现在以下几个方面：一是路政执法强制权和强制手段有限，缺乏必要的执法保障。路政执法的相当一部分都处于动态管理之中，如查处超限运输、违法建筑、损坏路产等案件，由于缺乏扣车、扣证等强制权和强制手段，申请法院执行又存在费用高、时间长、执行不到位的问题，致使此类很多案件难以查处。二是地方保护主义仍有市场，行政干预致使执法力度减弱。有些地方为了招商引资、建设通信工程等以影响地方经济为由干扰路政执法，直接导致私设非公路标志、电缆杆线、私开平交道口现象严重。三是人民群众的法律意识不强，执法基础不稳固。受 “要想富，先占路”思想和经济利益的驱使，置自身和他人安全于不顾，在公路两侧和公路用地上摆摊设点、乱搭乱建现象严重，同时，暴力抗法事件也屡屡发生。
（四）人员装备不足，执法队伍建设有待进一步加强
我市公路系统现仅有路政人员150余人，每个单位上百公里的管养路段，却只有一辆最多两辆巡查车，高速公路也只有七八辆。每个单位的路政执法人员也最多不足10人，在紧缺的路政人员当中，其年龄结构、知识层次还参差不齐，执法和服务水平不一。应当说，公路系统各单位对执法工作是高度重视的，坚持把执法工作作为展示公路行业文明形象的一个“窗口”，狠抓执法教育培训。近几年，我市公路系统每年执法人员平均都能接受60课时以上的系统培训，大多数执法人员都基本能适应公路路政执法工作的需要。但整个执法队伍的法律素质基础仍然偏低。据不完全统计，我市路执法人员中，具有法律专业中专以上学历的不到5％，具有其他专业大专以上第一学历的为7％左右，这在一定程度上制约了执法队伍整体法律素质的全面提高。尤其是少数执法人员知识水平较低，对法律的深刻理解和灵活运用能力有限，成为公路路政执法的薄弱环节。如，某县区一公路执法人员在实施处罚时不按规定告知申辩、听证权利，而是在处罚决定书中予以告知，违反了《行政处罚法》，直接导致处罚决定不成立。
（五）公路路政执法程序和执法文书尚不够统一、规范
程序的规范是执法公正的基本保证，没有规范、严格的程序，执法就容易出问题。从调研的情况看，我市公路路政执法与《行政处罚法》的规定还有很大的差距。主要是有些基层执法部门对程序认识不足，重视不够。执法文书作为执法的标签和程序的书面体现，应当遵循从上到下一体规范的要求，但公路路政执法中，往往单位不同，执法文书不尽相同；执法人员不同，对执法文书的使用有时也不一样，这不仅弱化了当事人对公路执法权威性、严肃性的认识，也影响了公路路政执法的规范性。
（六）公路产权不明晰
由于历史的原因，在公路建设时，许多承担征地拆迁任务的地方政府，往往变通处理，并不办理正式的土地征用手续，这就造成我们众多路产路权的“虚置”。从法律上讲，我们对公路的管理权几乎要大打问号。对于路边的开挖填土、搭建，由于我们常常连最基本的土地使用证书都拿不出来，在法律上，本身就处在不利的位置，要进行阻止，谈何容易！我们总在说依法治路，但遇到这类情况，还得实行“人治”，请地方政府出面干预。当然，这种干预不会是无偿的，是以我们其他方面的妥协为代价的。同时在建设公路时因为多方面的原因造成给群众的拆迁、青苗等补偿不完全到位，也给路政执法带来诸多不利因素。对违法行为进行制止时，当事人往往理直气壮地向路政执法人员“讨说法”。
二、加强公路路政执法的几点思考
加强路政执法是搞好公路管理、保障公路安全畅通的根本保证，是公路事业持续发展的基础。随着公路建设事业的突飞猛进，在我国改革开放持续深化和依法治国基本方略逐步实施的新形势下，严格、规范路政执法已经成为依法行政的内在要求和必然趋势。针对上述路政执法存在的问题，本人认为应该从以下几个方面加强路政执法工作。
（一）要增强各级领导对路政执法的重视程度
加强公路执法工作，关键在于组织领导。首先要牢固树立依法治路的观念，把思想认识从传统的计划管理模式中解放出来，实现从管理向执法、从依靠行政手段向依靠法律手段的转变，及时加强公路执法的调查研究，积极促进公路立法，加快公路法律体系完善的步伐。其次，要重视解决公路执法的一些实际问题。在人才引进、人才培养、制度建设、监督检查、协调服务等方面采取积极的措施，给予有力保障，尽快改善公路执法队伍专业人员偏少的状况，确保队伍相对稳定，严格规范执法行为，切实加强执法监督，扎实有效地推动公路路政执法工作。
（二）健全法律法规体系，完善法规制度
针对当前路政执法主体资格不明确、制度不健全、不统一和不完善的现状，要想真正做到规范执法，依法行政，就必须加快立法，完善法律体系，一方面，出台与《公路法》相配套的法规和细则，将《公路法》具体化、细则化，增强其可操作性，另一方面，增强立法的统一性，避免出现法律冲突和交叉，从而为路政执法提供更方便、适用的法律依据。同时，要结合我市公路建设实际，借鉴外省市关于公路路政执法方面的成功经验和做法，制定出台一整套规范全市公路路政执法统一的工作制度、办法，将路政执法工作纳入制度化、规范化、科学化管理轨道。如制定暂时封闭高速公路实施办法，建立和完善路政巡查制度和工作职责，规范行政执法工作程序，出台符合我市实际的路赔标准和执法文本等。
（三）改革和理顺公路执法体制
要真正做到依法行政，就必须理顺和健全路政执法体制。尤其是要理顺交通公路系统内部的管理关系，明确职能，各负其责。将横向管理和垂直监督相结合的体制，变为垂直管理和横向配合相结合的体制。要树立“大交通执法”的观念，端正公路执法也是交通执法的认识，按照责权一致的原则，通过立法和明确授权赋予公路管理机构公路执法所必需的执法权限、强制手段和措施。坚决避免政出多门造成的“都管，又都管不好”的现象。另一方面，要通过立法，理顺公路部门与土地管理、建设规划等部门之间的关系。要明确规定公路、土地管理、建设规划等部门间的工作协调机制，对其他部门违反公路法律的审批管理行为予以否决，为公路路政执法提供更明确、更有力的法律依据和政策指导。
（四）要加强宣传教育，增强部门协调，净化执法环境
公路路政管理工作涉及范围广，关系到千家万户、各行各业，需要全社会的参与和支持。提高全民管路护路意识是开展路政执法工作的一项基础工作，扎实有效的宣传教育是提高全民管路护路意识的一项重要措施。因此，要充分利用广播、电视、报刊等媒介，设置宣传栏、宣传站点，在公路站院墙、沿线设施等场合书写路政标语和路政事案举报电话，把路政管理法律法规印制成明白纸、出动宣传车进行广泛、深入宣传，增强人民群众爱路护路的法律意识，为路政管理工作打下良好的舆论基础。同时，针对暴力抗法、地方保护、路政执法手段薄弱的问题，积极争取当地党委政府的支持，建立部门联动机制，是一项现有条件下加强路政执法的有效保障措施。要形成政府重视，各部门密切配合的大好形势，并由社会各界参与监督公路路政执法工作，发动广大群众，动员社会力量共同把路政执法这项工作搞好。一方面要积极向领导汇报，争取政府出台规范性文件，由行业行为上升为政府行为。另一方面要争取公安、交警、法院等各部门的支持，实行联合执法，增强执法力度。
（五）进一步加强路政执法队伍建设
公路执法队伍是公路法规的具体执行者，是公路执法的主体。要进一步加强执法队伍建设，从根本上解决公路执法人员素质参差不齐的问题。一方面，要严把进人关，在任用、调整执法人员时，要明确标准、严格把关，防止调整、任用执法人员的随意性，确保执法队伍不较高的素质，保持相对稳定。另一方面，要加强队伍管理，建立健全奖惩淘汰机制，及时将不适合执法要求的人员坚决调整出去；围绕依法行政，按照熟悉法律、秉公执法的要求，强化业务培训和职工道德教育，严格管理，逐步提高执法人员的法律素质和业务执法能力。此外，要积极引进法律专业人才，重视对本部门诉讼事务处理人才的培养，有意识地组织执法人员旁听涉及公路执法的诉讼，接受现场教育，增强他们对行政执法严肃性的认识。通过引进专业人才、加强业务培训，逐步建设一支以法律专业人才为骨干的政治强、业务精的公路行政执法队伍。同时，一流的队伍要有一流的装备，路政执法的现代化离不开路政装备的新形象。要配备先进的通讯器材和计算机监控网络以及办公自动化成套设备，做到装备现代化，提高路政执法工作效率及科技含量，吸引国外先进的现代化管理模式。为全面加强路政执法提供坚强、可靠的保障。
（六）加快公路土地确权
一是对新建、改建路段要在施工前做到拆迁和土地确权一步到位，防止为后续管理带来不便。二是对现有路段要积极争取地方政府以及土地管理部门的支持和配合，通过发放土地使用证予以确权或通过地方立法、出台政府文件，以法规规章的形式确定公路用地，实行法律法规和规章确权，为路政执法提供保障。
诚然，公路执法是一项重大的系统工程，光靠公路执法部门自身的力量是不够的，需要党政部门、社会方方面面地支持，只有人人参与公路执法，公路这个促进地方经济发展命脉，其发挥的作用将越来越大。