随着城市化步伐的加快，被征用耕地逐年增多，被征地农民数量呈快速增长的趋势。这些失去土地的农民普遍存在着生活水平下降、社会保障无着落以及就业难等问题，越来越严重地影响了当地的社会稳定和经济发展。如何妥善安置被征地农民的生活，确保其基本生活不因征地收到影响、长远生计有保障，不仅事关被征地农民自身的利益，同时也关系到整个社会的稳定和经济的快速发展。所以，如何落实科学发展观，研究被征地农民社会保障问题，不仅具有社会意义，同样具有政治意义。
一、被征地农民生活现状
根据蔡甸区农保经办机构的调查，目前被征地农民的生活现状大体可分为三类：
一是经济收入较丰厚，生活水平有较大提高。这部分农民占10%。他们多半居住在集镇边缘，文化程度较高，接收信息较多，市场观念较强，有一定的经营之道。他们利用征地补偿费从事一些经营项目，有的甚至当上了小老板，经济状况有了较大改观。
二是有比较稳定的收入，没有因失地影响生活。这部分农民占20%。他们有的外出打工，有的进入本地乡镇企业，有的做一点小本生意，有一定的收入来源，虽然劳累，但生活较为稳定。
三是没有稳定的收入，失去土地后生活较为困难。这部分农民占70%。他们中的一些家庭主要劳动力年龄偏大，既没有其他技能，文化水平又低，有的或失去了劳动能力，有的长期患病，有的子女上学，负担极重，失去土地后收入生活较为困难。
纵观被征地农民的生存现状，一方面，农民失去土地后，大部分人生活水平下降，而另一方面，失地农民“农转非”后由于其“非城非农”的特殊身份，使得他们既享受不了城镇职工的社保政策，又享受不了国家系列惠农政策。
根据调查分析，造成大多数失地农民生活困难的原因，主要有以下几种：
一是征地补偿费偏低，安置方法单一。一直以来，蔡甸区根据鄂政发[2005]11号规定的标准对被征地农民进行征地补偿。在土地市场环境发生了较大变化的情况下，对农民的安置却仍沿袭几年前的标准。且这种补偿既没有体现土地的潜在收益，又没有考虑土地对农民承担着的生产资料和社会保障的双重功能。通过征地，农民不但没有从中获取收益，反而造就了新的困难群体。近几年，货币补偿成为被征地农民征地补偿的唯一安置方式。从短期看，一次性的土地补偿和安置补助能维持被征地农民一定时期的生计，但毕竟不是长久之计，这些补助费用远不能取代土地所具有的“最后的保障”的社会功能。随着安置费用贴补生计逐渐用完，便造成被征地农民生活无着落。
二是就业渠道狭窄、培训机制不健全，被征地农民缺乏持续就业能力。农民失去土地后，自谋职业成为大多数被征地农民的无奈选择。由于他们普遍文化程度不高，知识结构单一，缺乏应对市场竞争的信心和能力，85%以上的被征地农民被推荐或自谋到一份合适的工作的难度较大。再加上被征地农民就业培训的模式和内容伤处摸索阶段，并不能从根本上解决就业问题。
三是现有保障层次低 。首先，农村家庭养老保障功能弱化。随着人口老龄化、家庭结构小型化以及现代生活的快节奏化，又不断弱化了农村家庭养老的实际保障能力。其次，保障机制不健全。土地是农民赖以生存的根本，对农民具有社会保障功能，农民失去了土地，也就失去了保障。失去最后保障手段的农民本应该拿着土地补偿金从一个保障体系进入到另一个保障体系之中。可是，目前的实际情况是，整个社会都没有将失地农民作为城镇居民对待，将其纳入到城镇居民的社会保障体系之中，使他们成为“伪城镇化”居民。失地农民参加最多的是新型农村合作医疗，没有城镇居民所享有的养老保险、失业保险等其他保障项目。既没有工作，社会保障层次又较低，处于社会保障的真空地带。最后，保障水平低。目前武汉市对失地农民中男年满60周岁、女年满55周岁的对象按每人每年800元的标准实行了基本生活保障，但大多数人反映保障水平跟不上物价的上涨。靠每年800元的基本生活保障金解决基本生活都困难，如果生病或遇到灾害则无能为力，特别是子女就学不堪重负，年纪轻点可以进企业赚钱贴补生活，缺乏劳动力的老人和就业困难的人来说，只能节衣缩食，赖以度日。
二、当前的政策及执行中存在的问题
党中央、国务院及省委、省政府对被征地农民的就业培训和社会保障问题极为重视。党的十七届三中全会提出：做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障。胡锦涛总书记在中共中央政治局第十三次集体学习时强调，要切实落实被征地农民社会保障政策。国家《物权法》第42条明确规定：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。
武汉市人民政府于2009年底出台了《市人民政府办公厅转发市人力资源和社会保障局关于做好被征地农民社会保障和就业培训工作意见的通知》（简称“实施意见”）,决定以个人、村集体经济组织和政府共同负担的多方筹资模式，将被征农民纳入城镇企业职工基本养老保险和养老保障，或新型农村社会养老保险范围，不再另行建立单独的制度。
从目前《实施意见》的执行情况来看，结果并不理想。从文件颁布实施到现在，武汉市五个远城区均未按《实施意见》要求具体实施被征地农民社会保障工作。其原因有主观和客观两个方面。
主观原因主要体现在《实施意见》本身存在缺陷。一是对象不能确定。由于种种原因，土地管理部门不能确定被安置人数，即使从理论上测算了应安置人数，也与实际需安置人数有很大的差距。二是征地性质不能确定。文件中概定的“政府依法统一征收的农村集体土地”没有可操作性。三是文件执行的时机尚不成熟。《实施意见》没有对2006年4月10日前征地的被征地农民社会保障问题做出明确规定，如果这部分人群的社保问题不做统筹考虑，就贸然地按照文件执行，势必人为激起这部分“老被征地农民”社会保障问题的矛盾，引发新的不稳定因素。事实上，如何解决“老被征地农民”社会保障问题，正是一直困扰各级政府的焦点、难点问题。
客观原因主要体现在民情、区情方面。一是城镇养老保险“门槛”过高，且其缴费基数增长速度远远快于农村居民生活水平提高速度，被征地农民交不起保险费，只能望其兴叹。二是已经发放到“老被征地农民”（2009年7月1日以前征地）手中的、有限的征地补偿费早已贴补日常家用，指望他们以平均每人每年近4000元的标准缴纳城镇养老保险，显然不现实。三是区级财力尚不足以负担被征地农民参加城镇养老保险的补贴。蔡甸区2006年4月10日至2009年月1日期间符合参加被征地农民社会保障条件的对象人数为42632人，经测算，共需资金11.2亿元，其中，个人和村集体按负担70%的比例测算，所需资金为7.84亿元；区政府按负担24%的比例测算，所需资金为2.69亿元；市政府按负担6%的比例测算，所需资金为0.67亿元。这么大规模的资金对区级财政无疑压力太大。
三、解决被征地农民生活问题的几点建议
党的十七大提出的开展深入学习实践科学发展观活动的战略决策，为做好保增长、保民生、保稳定提供了坚实保证。根据科学发展的要求，政府部门应该坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展理念，促进经济社会和人的全面发展，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人和自然和谐发展”的要求积极推进失地农民社会保障工作。
1、将失地农民纳入城市社会保障体系
农民失去土地，土地对农民的社会保障功能将不复存在，在目前土地征用制度还未彻底改变的客观条件下，只能用社会保障来缓解对失地农民的亏欠。实际上，失去全部土地的农民本身是“新市民”，和城市居民面临一样的市场风险。因此，我们着力将他们纳入城镇社会保障体系，建立一个包括失地农民在内的城镇社会保障体系，并且作为推进城市化的重要举措，使失地农民在一定时期内得到基本的生活保障，以解除农民的后顾之忧和有利于经济社会的稳定发展。
（1）科学确定失地农民社会保障的内容。对失地农民的社会保障要有区别、有重点地加以实施。遵循这一原则，建立失地农民社会保障制度的总体思路是，根据失地农民的迫切要求，建立符合失地农民现实要求的、与我市经济社会发展水平相适应的社会保障制度。失地农民目前最迫切需要的是：最低生活保障、养老保险、有一份工作、医疗保险。因此，失地农民的社会保障制度包括了失地农民最低生活保障制度、失地农民养老保险、失地农民医疗保险和就业扶持四个方面。
（2）科学制定失地农民社会保障基金的筹集渠道。对老被征地农民的保障问题，保障资金按照国家、村集体经济组织、个人三方面合理分担的原则筹集。关键是各级政府要下决心加大投入，并适当调整市、区财政负担比例，以确保财政补贴资金及时到位，使被征地农民都能参加社会养老保险。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值收益中列支；集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取，失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除。失地农民在各类企业就业后，必须按照规定缴纳城镇职工基本养老保险费。除了养老保险外，还以征地补偿费的一部分，为失地农民缴纳医疗保险金，解决他们的医疗问题，减少失地农民看不起病的困难。对新征地农民，则由征地方一次性为其缴纳一定年限的社会保险费(包括养老保险和医疗保险)。
（3）科学制定失地农民社会保障的模式。考虑到社会统筹体现公平和社会供给性以及国家的基本保障义务，个人账户体现效率和保障水平以及个人缴费义务，失地农民社会保障实行社会统筹和个人账户相结合的模式。社会统筹的水平不低于耕种的收益和城镇居民最低生活保障金中的较高值，这是经济补偿政策的底线，也是建立失地农民保障制度的最低成本线；同时为每一位失地农民建立个人账户，按照权利和义务对等的原则，设计不同的缴费标准，根据集体和个人缴费的不同得到不同的保障，缴费水平可以较低但有下限，并鼓励多缴费。
2、建立失地农民的就业扶持政策
农民在失去土地之后，要想获得永续的社会保障就离不开自身的就业。长期以来，我国的农民由于缺乏受教育和培训的机会，文化素质和知识技能较低，思想观念不适应形势的发展，在市场中竞争力差，处于弱势地位。为了增强失地农民的竞争力，政府对失地农民应采取积极的就业扶持政策，让其失地不失业。
首先，采取措施提高农村劳动力素质。根据本地农民的实际情况和企业用工的要求，充分利用现有教育资源，充分调动全社会的力量，发挥大专院校、职业中学、技工学校和各职能部门的培训能力，把劳动保障、农业、水利、科技、建设、社会团体等有关部门和行业现有的培训基地确定为农村劳动力转移培训机构，落实培训职责和任务，形成工作合力，大力开展农村劳动力转移培训，提高失地农民就业竞争能力，开展以多渠道、多形式的农村劳动力就业培训，通过培训推动农村劳动力由“体力型”逐步向“技能型”、“智能型”转变，增强他们的就业能力和自身素质，增强就业本领，以适应竞争日益激烈的就业市场，努力促进其上岗就业。
其次，为失地农民创造一个良好的就业环境。在让农民工与城镇职工享受同样待遇的同时，还给予政策倾斜，如消除就业歧视，税收贷款优惠，失地农民就业优先安置，奖励安置失地农民就业的企业等政策。另外，区、乡、村三级通过兴办集体企业、乡镇企业和村级企业，优先安置失地农民就业。
随着城市化的加速推进，失地农民的问题会日趋尖锐，必然要求政府走在解决失地农民问题的最前沿。在新形势下，被征地农民保障社会保障工作在统筹城乡一体化社保体系建设，促进“两型社会”建设方面面临着新的机遇和挑战，更应责无旁贷地深入学习实践科学发展观，努力提高执行意识、效能意识、服务意识、自律意识和协调意识，坚定发展信心，变压力为动力，化挑战为机遇，迎难而上，破解难题，努力为被征地农民的生活撑起一片新天地。