中国经济的高速增长，面临着土地、水、能源三种基础资源的严重制约。中国年水资源量约为28124亿立方米，但人均水资源占有量不足2400立方米，仅为全世界人均占有量的四分之一，在世界149个国家中，排在第110位，被联合国列为世界少数几个贫水国之一，并且时空分布不均，开发利用难度大，人均可供应量不足1000立方米。随着人口增长，人均水资源占有量和可供应量还呈下降趋势。同时，污水排放总量继续增长，主要污染物排放量居高不下。
全国污水排放总量，国家环保总局的统计是，2001年为428亿吨，2004年为482亿吨，3年增长了12.5%；水利部的统计是，2001年为626亿吨，2004年为680亿吨，3年增长了8.6%。2004年全国化学需氧量排放量为1339万吨，超过水环境容量67%；氨氮（NH3-N）排放量为133万吨，超过水环境容量90%。河流、湖泊水体受到大范围污染，北方很多河流基本成了排污沟，南方不少河流、湖泊也因污染而降低了利用价值或失去了利用价值。在这里，我们应当充分注意到水体的严重污染大大已经降低了水资源的利用价值，损害了水环境的生态功能，减少了水资源的有效供给，威胁到人民群众的饮水安全，影响工农业生产的正常进行。水污染恶化的趋势如果不能得到扭转，同水资源短缺交互影响，就有可能进一步把中国带入水资源和水环境危机四伏的局面。
面对这样的发展趋势，我们应当从建设节约型社会和环境友好型社会的基本战略出发，充分珍惜我们的生命之水，把水资源作为规划经济社会发展的重要先决条件，加强流域的综合规划和管理；厉行节水优先、效率为本的战略政策，全面实施水污染物总量控制；推行政府调控、市场运营的制度改革，通过政府、市场和公众三种基本调节机制的作用，达到水资源的合理利用和水环境的有效保护。
第一、要把水资源作为规划经济社会发展的先决条件
中国总体上是一个缺水国家，很多地区对水资源的利用已经接近甚至超过了可持续利用的水平。目前，水资源已经越来越成为经济发展的重要限制因素，可利用水资源总量很大程度上正在决定着各个地区产业结构、布局和技术的发展方向。能源资源被人们普遍认为是战略资源，其实水资源更是战略资源。缺少能源人类许多生产活动就要停顿，而没有水，不仅生产活动不能进行，连人类生命也不能维持。一位学者提出，大西北第一定律是有多少水，办多少事，养活多少人。其实，这一定律不仅适用于大西北，也适用于中国的许多其他地区。近年来，中国北方和一些沿海地区水资源供需矛盾已日益尖锐，正在严重影响着这些地区的人民生活和经济发展。中国南方水资源本来相对丰富，但由于水污染，也由丰水地区变成水资源不足的地区。目前，全国668座城市中，近400座城市存在不同程度的缺水，其中严重缺水的达110多座。全国城市日缺水量约为1600万吨，每年影响工业产值2300亿元。缺水城市包括了京、津、沪三个直辖市，三个特区市，14个沿海开放城市以及几乎所有的省会城市。全国农业每年缺水达300亿立方米，因缺水造成2—3亿亩农田受旱，减产粮食200亿公斤。同时，由于严重忽视生态用水，水资源的过度利用更加重了水环境污染，造成广泛的生态破坏。
为了使水资源和水环境的承载能力能够支撑各个地区的经济社会可持续发展，各地方在规划经济发展时，应当以可利用的水资源为重要先决条件。在协调好生态用水的前提下，合理规划和保障经济社会的用水，并在规划产业结构和技术发展方向时，应当牢记两个总量限制指标，一个是可利用的水资源总量，一个是经过适当环境功能区划所确定的水环境容量。国家应当从各地区资源持续利用的总体水平出发，通过法律、规划和配套政策、技术措施，全面建立起有效的水资源消费总量和水污染总量控制制度。各地可以通过调整产业结构，提高资源效率和污染治理水平，更合理、有效地利用水资源，但水资源消费量和水污染物排放量不能突破相应的总量限制指标。继续采取措施，扶持那些水耗少、污染轻、效益好的产业发展，限制那些水耗大、污染重、效益差的产业扩张。要进一步加强工业布局的调整，加快工业园区的建设，按照循环经济的要求，使企业与企业之间逐步形成一个有序的产业链条，努力做到资源的再生利用和循环使用，使废物产生量最小化。
第二、加强流域的综合规划和管理
中国现行的流域管理实际上实施的是一套流域管理与行政区域管理相结合，行政部门多头管理的体制。政府的水利、环境保护、建设、国土资源、交通、农业、林业、卫生、科技以及发展改革、财政等多个部门都直接或者间接参与流域管理。这些部门虽然各有分工，但在许多方面又互有交叉，从体制上难以保证综合的流域规划和管理得到有效实施。近年来通过修改水法和水污染防治法，一定程度上强化了按照流域管理水资源和防治水污染，有关部门和地方政府围绕重点流域水资源管理和污染防治制定了综合规划和专项计划，并在实施上取得了一些进展，但流域综合管理仍然很薄弱，有待进一步加强。
为了有效实施流域综合管理和规划，在重点江河设立由国务院有关部门、有关地方政府和主要用水单位代表参加的综合性的流域管理委员会作为流域管理的决策机构，协调处理全流域的综合规划以及水资源供求和水资源保护等专项规划，协调处理水量调配和污染总量分配等宏观决策事宜，以建立起真正代表各方利益，有效协调有关流域水资源决策管理的合理体制。其次，要从保护流域生态系统的角度，把保护水资源和防治水污染的各项工作有效结合起来。其中特别要从流域出发，抓好流域的综合规划及流域的产业结构调整和产业布局。当前的重点是编制好重点流域水资源保护和水污染防治“十一五”规划计划，在规划计划中协调好水量调配和污染总量控制，协调好流域上中下游和干支流污染控制，协调好流域水资源保护和流域生态保护（特别是水土流失防治），有效遏制水资源消费的增长和水污染总量的增加。
第三、厉行节水优先、效率为本的水资源政策
国家已经明确了建设节约型社会的目标和重大措施。节约型社会也就是环境友好型社会。从中国来讲，节地、节水、节能是节约型社会的三个最为基本的方面，三个方面能否取得实质进展，不仅决定经济能否持续增长下去，也决定环境恶化的势头能否有效地遏制住。目前，农业和工业用水方式粗放，耗水过度，浪费严重，万元国内生产总值用水量为406吨，是世界平均水平的4倍；万元工业增加值用水量为222吨，是发达国家的5到10倍，工业用水的重复利用率平均为62%，发达国家平均为75%-85%；农业灌溉用水利用系数一般只有0.45，而很多国家已达到0.7-0.8。
从当前来看，国家应当把节水列为经济社会发展的一个基本战略，通过采取经济、法律、行政、技术等综合手段，发展节水型农业、工业和服务业，建立节水型社会。在农业节水方面，鉴于农业是中国用水第一大户，应加快建设农业节水工程，推广农业节水技术，建设节水高效的现代灌溉农业和现代旱地农业。在工业节水方面，应当严格实行工业水循环使用、再生水回用和一水多用，提高水的重复利用率。所有工业企业都应把节水做为硬指标。城市节水方面，应加强节水宣传教育，提高节水意识，加强供水管网维护管理，推广使用节水器具，缓解城市缺水矛盾。
第四、全面实施水污染的总量控制
总体上看，当前我国水污染表现为点源与面源污染共存、生活污染和工业污染叠加、各种新旧污染与二次污染相互复合的局面。当前我国水污染问题的严重性是历史上任何发达国家工业化过程所不曾遇到过的。
为了有效控制水污染继续恶化的趋势，应当全面实施水污染的总量控制制度，特别要以流域为单元全面实施水污染总量控制。国家应当明确提出各流域的水污染总量控制目标并合理地分配到各个地区，各部门和地区应当围绕总量控制目标，制定相应的计划和方案，提出水污染防治的各项措施，以及水污染防治项目名单和治理资金筹措方案。应当在5-10年内力争先期实现水污染的“零增长”，并进而实现水污染的“负增长”。同时，为了保证水污染总量控制目标，应当全面实施水污染物排放许可证制度，将各单位排放的污染物控制在排放标准和总量指标之内，做到“持证排污、依证管理”。对超标排污企业实行限期或停产治理；排污总量超过水环境容量的地区，禁止新发排污许可证，以确保污染物排放总量逐步削减。
第五、推行政府调控、市场运营的制度改革
水资源短缺和水污染很大程度是不合理的机制造成的。目前，中国水资源和水环境的宏观配置尚未建立，国家难以对水资源和水环境的使用权进行合理配置；水资源、水环境无价或低价的水价制度的改革进展不大，缺少提高用水效率、减少排污的市场激励机制。要有效实施节水优先、效率为本的战略政策，最根本的是形成有效的制度和机制，通过制度变革，通过政府、市场和公众三种基本调节机制的作用，达到水资源的合理利用和水环境的有效保护。
当前，应当结合经济体制改革和行政体制改革，进一步完善政府调控机制，扩大市场引导的作用领域和范围。在政府调控方面，要在已经建立的水资源和水污染管理和监控体系的基础上，进一步增强基层政府的管理能力；要积极建立和完善资源、环境与发展综合决策机制，增强政府在产业发展、资源利用和环境保护方面的综合决策和协调能力。在市场引导方面，探索建立水权制度和水市场，逐步完善有关水资源有偿使用机制和价格形成机制；探索建立流域范围的水资源和环境保护和生态恢复的经济补偿机制；培育和规范水资源和环境保护基础设施建设和运营的市场机制，推进投资主体多元化、经营主体企业化、运营方式市场化；研究探索由资源税费、环境税费构成的“绿色税收”体系和资源，逐步形成有利于资源节约和环境保护的市场运行机制。
（作者为中华环保联合会副主席 中华环保基金会理事长）